Реформирование земельной собственности в России

Земельный вопрос, прежде всего речь идет о сельскохозяйственных землях, всегда входит в круг важнейших экономических и политических проблем.

Поданным Росземкадастра, в стране земли сельскохозяйственного назначения составляют 406 млн га, из них сельскохозяйственные угодья — 190 млн га.

В результате реформирования земельных отношений на 1 января 2001 г. распределение земель сельскохозяйственного назначения сложилось следующим образом: в собственности граждан 119,1 млн га (29,3%), юридических лиц — 6,4 млн га (1,6%), в государственной и муниципальной собственности — 280,5 млн га (69,1%).

В 2001 г. сельскохозяйственные предприятия, организации и граждане, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции, использовали 89,1% всех сельскохозяйственных угодий, имеющихся в Российской Федерации. Удельный вес хозяйственных товариществ и обществ в использовании сельскохозяйственных угодий составил около 28%, производственных кооперативов — 41, крестьянских (фермерских) хозяйств — немного более 7, личных подсобных хозяйств населения — почти 3% (табл. 24.1).

Если проанализировать в исторической динамике структуру землепользования России, то видны радикальные изменения этой структуры.

Под воздействием реформ резко сократилась доля земли, находящаяся в колхозах и государственных предприятиях, за счет роста земли хозяйств новых хозяйственных типов. Однако во многих случаях эти хозяйства, по существу, остаются старыми по своему производственному характеру, меняется лишь их юридический статус, а часто и характер собственности. Существенное значение имеет и увеличение доли земли, находящейся в руках населения и в фермерских хозяйствах, хотя последнее и не приобрело той важной роли, на которую рассчитывали первоначально реформаторы (табл. 24.2).

Однако землепользование далеко не совпадает с землевладением. Введенное в начале 1990х гг. земельное законодательство имело своей целью передачу земли крестьянам либо в виде долевой собственности в крупных сельскохозяйственных предприятиях, либо с выделением их в самостоятельные фермерские (крестьянские) хозяйства.

Право собственности на землю имели все работники сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры, а также работники социальной сферы, живущие на селе.

Всего право собственности на землю имели 11,4 млн человек, из которых 10,9 млн юридически оформили эти права и получили соответствующие документы. Таким образом, теоретически две трети всех сельскохозяйственных земель перешли в частную собственность.

Однако реально воспользоваться этими правами на землю вновь появившиеся землевладельцы в большинстве случаев практически не могли, так как эта земля былалишь теоретически их собственностью без самостоятельного хозяйствования и у сельских жителей в подавляющем большинстве случаев не было возможности завести свое хозяйство. Кроме того, при раздроблении исторически сложившихся крупных хозяйств ломалась бы вся структура и организация производства, и реально новые землевладельцы лишь несли бы потери, так как лишились бы основного вида заработка. Поэтому нужен был другой тип использования этих земельных долей.

Основной стала система, когда крестьяне-землевладельцы не выделяли свою землю из общего массива, да и в большинстве случаев они даже не знали, какой из участков принадлежит им. Чаще всего крестьяне — владельцы земли сдавали официально свою землю в аренду сельскохозяйственным предприятиям (45% от общего количества земельных долей). Арендная плата осуществляется в основном в натуре (продукцией, обработкой участков). Остальные собственники земельных долей обычно не заключают формальных арендных договоров, но получают дополнительную оплату или услуги за использование хозяйством их земли.

Вообще они являются по существу лишь номинальным собственником земли, а ею фактически владеют сельскохозяйственные предприятия либо их руководители (в случае образования агрофирм или акционерных обществ).

Реальным собственником земли являются фермеры (крестьяне), выделившие свою землю из общего массива и ведущие индивидуальное хозяйство. Первоначально предполагалось, что такие хозяйства станут одним из основных видов предприятий, однако при первоначальном быстром росте их числа в дальнейшем этот тип землевладения прекратил свое развитие, занимая относительно скромное Положение как по площади, о чем указывалось ранее, так и по валовой и товарной продукции.

Кроме фермерских (крестьянских) хозяйств, реальной частной земельной собственностью пока что остаются также личные подсобные хозяйства (ЛПХ).

По данным Госкомстата и Госкомзема России, насчитывается 15,9 млн владельцев ЛПХ с общей площадью 6177 тыс. га земли, 14,5 млн садоводов с 1262 тыс. га, 5 млн огородников с 441 тыс. га, 1,8 млн членов животноводческих товариществ с площадью 5 млн га земли. Итого — 37,2 млн владельцев земельных участков с общей площадью 12,9 млн га. Сюда же можно прибавить тех, кто статистическими органами относится к весьма неопределенной; но чрезвычайно разросшейся категории лиц, ведущих «индивидуальное жилищное строительство», число которых достигло почти 6,5 млн, с площадью 642 тыс. га. Итого вместе с ними землей обладают 43,7 млн семей с площадью более 13,5 млн га (не считая паевых долей).

Таким образом, в России большая часть населения являются владельцами, как правило, небольших земельных участков, которые, однако, имеют для Них жизненно важное значение как источник продовольствия и летнего жилья.

Средний размер приусадебных участков личных подсобных хозяйств сейчас составляет 0,39 га, и увеличился против 1990 г. почти вдвое.

Однако по различным зонам страны этот размер колеблется от 0,2 до 2,8 га. В целом размеры относительно невелики. Хотя сняты ограничения с увеличения площадей в таких хозяйствах, лимитирующим фактором является наличие рабочей силы, так как практически все производство строится на ручном труде.

В настоящее время земельные отношения регулируются в первую очередь двумя нормативными актами: Земельным кодексом и Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Земельный кодекс, исходя из Конституции Российской Федерации, устанавливает принцип плюрализма в собственности на землю, с законодательным оформлением права частной собственности. Однако в Земельном кодексе не оговариваются характер и формы функционирования землепользования, права по торговле землей и законодательная база рынка земли. Этому вопросу и посвящен Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, принятый в 2003 г. Необходимость в таком законодательстве была очевидной, так как со времени введения долевой формы собственности в сельскохозяйственных предприятиях серьезно изменился состав этих собственников.

Многие из них ушли из производства, часть умерла, новые работники не подпадали под действие старого законодательства по наделению землей. Зачастую количество собственников, не работающих в данном хозяйстве, превышало число работников. Кроме того, оставалась проблема возможности концентрации земельных паев, структуры земельного рынка. Частично данный Закон, написанный с крайне либеральных позиций, выполняет задачу по свободному рыночному обороту земельной собственности.

Однако в Законе, в отличие от дореволюционного законодательства П.А. Столыпина и современного земельного законодательства в большинстве развитых стран, не прописаны ограничения по действию рынка земли, круга собственников, которые могут приобретать эти земли (как правило, на Западе разрешение получают лишь фермеры, имеющие ктомуже специальное образование, опыт работы в сельском хозяйстве и проживающие в сельской местности). Кроме того, на Западе, так же как и в дореволюционной России, запрещена покупка сельскохозяйственных земель юридическими лицами, в частности финансовыми «институтами».

Нет в Законе также и нормы о максимуме земельной площади, которая может принадлежать одному физическому и юридическому лицу. Оба эти закона являются нормативными актами непрямого действия, предполагается, что в каждой области будет, в рамках общего земельного законодательства, принят свой земельный закон.

Отсутствие жестких ограничений в праве владения сельхозугодьями крайне нежелательно, так как создает опасность расхищения народного достояния спекулянтами и особенно важно в связи с крайне низкими ценами на сельскохозяйственные земли в России. Цены на них в настоящее время отражают как их продуктивность, так и рыночный спрос. В Саратовской области в качестве эксперимента в течение ряда лет функционировал аукцион земель. Средняя цена гектара составляла только 200 руб.

По оценке Минсельхоза России, реальная кадастровая цена должна быть значительно выше. В основных сельскохозяйственных районах она должна быть на уровне 2 тыс. руб. Однако это значительно ниже как дореволюционных цен в России, так и современных цен на Западе.

Так, до революции десятина земли в черноземных губерниях стоила порядка 120—150 руб. за десятину, т.е. с учетом золотого эквивалента порядка 1200—1500долл. за гектар. Цены же на Западе сейчас значительно выше. Так, в США цена гектара пашни на северо-востоке США составляет 6,6 тыс. долл., в приозерных штатах — 3,1 тыс., в кукурузном поясе — 4,8 тыс., в относительно засушливых Северных равнинах — 1,6 тыс., а в Калифорнии — 13,1 тыс. долл.

В Западной Европе цены также стоят на высоком уровне, во многих случаях даже выше, чем в США, с учетом гораздо меньшей удельной землеобеспеченности. Так, в Германии гектар земли стоит 8,5 тыс. евро, в Дании — 14 тыс. евро. Самая дорогая земля в Нидерландах — 34 тыс. евро, а самая дешевая в Финляндии — 4 тыс. евро за гектар. Такой большой разрыв в ценах на землю в России и за рубежом говорит о не сформировавшемся еще в России реальном рынке земли, отражающем истинную ее цену. В то же время такая низкая цена на землю не может не стимулировать ее скупку банками и другими финансовыми институтами, с учетом разрыва между теперешней рыночной и реальной стоимостью земли, в особенности если сельскохозяйственные земли будут выведены из оборота и переданы на несельскохозяйственные виды использования, где цена земли, естественно, значительно выше.

Отсутствие во многих областях ограничений на покупку сельскохозяйственных земель приводит к тому, что зачастую сельхозугодья переходят из сельскохозяйственного оборота под застройку либо на другие цели, что особенно характерно для Подмосковья.

В других областях, в частности в ряде областей Черноземного центра, идет скупка земли несельскохозяйственными организациями, вкладывающими капитал в скупку дешевых земель либо приобретающих их за счет создания агрофирм, куда землевладельцы вносят свои земельные паи как долевые взносы. Так, в Белгородской области 70% всех сельхозугодий принадлежит шести крупным несельскохозяйственным фирмам, каждая из которых имеет от 70 тыс. до 130 тыс. гектаров земли. В соседней Липецкой области крупнейший землевладелец имеет 300 тыс. гектаров земли. Такие землевладения превышают по размерам крупнейшие поместья в дореволюционной России.

Развитие латифундистского землевладения имеет зачастую спекулятивный характер, с целью дальнейшей перепродажи земли либо выгодного вложения свободного капитала, с учетом несомненного потенциального роста цен на землю, до какой-то степени приближающимся к аналогичным ценам на землю за рубежом. Возможности же рационального ведения эффективного сельскохозяйственного производства в таких латифундиях весьма ограниченны, так как они значительно превышают рациональные размеры сельскохозяйственных предприятий и являются малоуправляемыми.

С учетом этого опыта в ряде других областей вводятся ограничения как по размеру хозяйств, так и по характеру собственности. Однако состояние законодательной базы по земельному вопросу сейчас таково, что общегосударственное законодательство подлежит самому различному толкованию и конкретизации на местных уровнях и требуется введение дополнительных норм земельного права, чтобы избежать создания латифундистского землевладения и защитить права крестьян-собственников, хотя бы и номинально, на их участки земли.

Таким образом, земельная проблема, стоявшая столь остро в России в течение столетий, далека от своего окончательного решения. Главная проблема — это ликвидация отчужденности работника от реальной собственности на землю, и в то же время сочетание мелкой земельной собственности и крупных размеров сельскохозяйственных предприятий. При этом важно и эффективное использование земли в хозяйствах. Функционирование же рынка земли должно быть поставлено в жесткие рамки, с недопущением спекуляции землей, создания огромных латифундий и вывода земель из сельскохозяйственного оборота.